杨保军:全面实施城市更新行动,推动城市高质量发展(下)


人们对城市魅力的感知正在转向,从关注传统意义的景区景点到关注由艺术家、设计师或文化商业品牌所营造的高颜值、有独特地域文化内涵、展现当下鲜活生活场景的都市型品质空间,如特色风情街、美食街等。这种现象折射的,是新时代人们对城市空间的新型需求,包括对美和艺术的追求、对空间背后鲜活文化的情感共鸣、对个性化元素的新鲜感追捧、对深度参与和互动的体验性需求。美感——可拍可见性;情感——共鸣性;新鲜感——独特个性;参与感——即得的互动性。

永新古城一被激活,各种潜在资源、积极因素也不断涌现。如书法、绘画、摄影、音乐、文学、手工艺、歌舞、花艺、饮食、茶艺、文创等各类地方人才涌现出来,纷纷参与到古城更新行动中,为家乡的复兴贡献力量,一些年轻人也加入到返乡创业队伍中。古城居民也积极要求自我出资、在政府引导下参与更新改造。


文林峰

请您结合一些优秀范例谈谈实施城市生态修复和功能完善工程的重点任务。

杨保军

在城市更新行动中,第二项任务是实施城市生态修复和功能完善工程。

为什么要实施城市生态修复?首先要认识到城市是由自然生态系统、基础设施系统、社会经济系统耦合而成的复杂有机体。这三套系统相互支持、相互支撑,任何一个系统出现问题,都会影响整体效应的发挥,不可偏废。其次要认识自然生态系统的重要性,把握其规律。自然生态系统为人类提供了广泛的产品和服务,是人类赖以生存繁衍的生命支持系统,良好的自然生态系统是人和社会持续发展的根基。

山水林田湖草是有机生命体。习近平总书记说:“人的命脉在田,田的命脉在水,水的命脉在山,山的命脉在土,土的命脉在树。”山为水宗,山青才能水秀;人地相谐,才有人杰地灵互促。正如白居易怀念孟浩然的诗句:“楚山碧岩岩,汉水碧汤汤。秀气结成象,孟氏之文章。”意思是襄阳的自然山水浸润滋养,成就了孟浩然的山水诗章。

秦岭是西安的生态根脉,汉唐时期秦岭是郁郁葱葱的原始森林,水源涵养功能健全,所以秦岭72峪水脉丰沛,形成了“八水绕长安”的胜景。开元盛世时期,长安108坊之中有35个水坊,称得上是一座“水城”。杜甫在《丽人行》中描写的“三月三日天气新,长安水边多丽人”就是当时春日寻芳曲江游的场景。后来因为过度砍伐林木,原始森林逐渐被毁,水源涵养功能丧失,生态系统退化,水脉枯萎,河道干涸,严重影响了城市发展。到1990年代初,西安被有些作家称为“废都”,水荒十分严重。

秦岭与西安的演变历史带给了我们深刻的启示。在2500年前,老子对人与自然的关系早有过警示,他在《道德经》中写道:“天得一以清,地得一以宁,神得一以灵,谷得一以盈,万物得一以生。”这里的“一”,指的就是“道”,是宇宙万物衍生的根本规律。循道而行,就是“德”。不遵循“道”,也就是不遵循规律,就是失“德”,后果将会这样:“天无以清,将恐裂;地无以宁,将恐废;神无以灵,将恐歇;谷无以盈,将恐竭;万物无以生,将恐灭。”正是基于科学的认知和历史的镜鉴,在雄安新区规划研究时,王蒙徽部长提出了“太行山区植树,华北平原理水”的建议,以期为千年大计奠定永续的生态根基。

所以,生态修复是生态文明建设的重要组成部分,维护自然生态系统的安全健康是万世之基。从实践看,各地开展生态修复都取得了显著成效。

徐州的矿坑生态修复尤为突出。采矿与修复利用、变废为宝古已有之。如绍兴东湖,采石矿坑修复为风景名胜。值得一提的是,古人采矿时,偶尔还会匠心独运,给后人留下宝贵遗产。如柯桥的“云骨”,是隋唐以来采石而成的一大奇观。形态也美,名字也佳。古人认为“云触石而生”,所以有“石为云根”之说,将石与云联系在一起。贾岛有诗云“过桥分野色,移石动云根”。其形如云之缥缈柔美,其质如骨之坚实刚硬。云骨这一命名,极富巧喻神思,集刚柔、虚实于一体。古人说:世间本无废物,“非是不堪为器用,只因匠者未留心”。除了苏堤,这又是一个化腐朽为神奇的样本。

南京汤山,百年采石烧制水泥留下创痕,通过生态修复,融合园博园盛会,实现了华丽转身。公园、乐园、花园、家园四园融合,打造旅游休闲度假目的地,成为中国园林传承创新的精品力作。

成都结合实际,探索美丽宜居公园城市建设,坚持以自然为美,生态优先,统筹山水林田湖草,使城市内部水系绿地与城市外围河湖、森林、耕地形成完整的生态网络,把好山、好水、好风光融入城市,形成人与自然和谐共生的城市形态格局,取得良好成效。习近平总书记说:“一个城市的预期就是整个城市都是一个大公园,老百姓走出来就像在自己家里的花园一样。”这是从人的生活体感出来指导城市建设。成都着眼“山水城”理想格局,谋划城市公园系统建设,分层次,按类型,力求空间均衡,服务完善。

好的城市是人工环境与自然环境的和谐统一。自然生态系统既是城市命脉所在,也因城市人文活动而更显鲜活——景物因人成胜概。正如辛弃疾词句所言:“我见青山多妩媚,料青山见我应如是。”在高速发展过程中,城市的盲目扩张对自然生态系统造成了较大破坏,生态系统的退化又反制城市的健康发展,形成恶性循环。自然山水环境与城市的关系重归和谐是生态文明建设的应有之义。自然山水是城市发展的基础,是城市文化的载体,是城市集体记忆的印迹,也是城市风貌的底色。“郡邑城市时有变更,山川形势终古不易”。所以,王蒙徽部长一再强调,城市建设要尊重自然山水,保护生态环境,构筑山水城理想空间格局,让城市布局得体合宜,城市开发强度与承载力相适应,城市形态与山川形势相得益彰。


雪山下的公园城市,标定了成都的自然地理区位和历史文化方位。杜甫有一首家喻户晓的诗:“两个黄鹂鸣翠柳,一行白鹭上青天。窗含西岭千秋雪,门泊东吴万里船。”让人体会到美景天成、巧于因借的设计匠心,也能遥想出“把盏西窗下,悠然见雪山”的场景。生活居然可以充满诗情画意!古人对近水远山情有独钟,是生活中不可或缺的部分。沧浪亭对联“清风明月本无价,近水远山皆有情”即是写照。晏殊也写过:“斜阳独倚西楼。遥山恰对帘钩。”唐朝科举考试还曾出过“终南望余雪”的诗作题目。

杜甫另一首诗写的是小场景,邻家庭院绿化,但透出大生态:“黄四娘家花满蹊,千朵万朵压枝低。留连戏蝶时时舞,自在娇莺恰恰啼。”与秦观描写的村庄“莺儿啼、燕儿舞、蝶儿忙”异曲同工。

文林峰

谢谢您诗情画意的介绍,让我们体会到了山水城家园的美好。另外,在城市更新行动中,还提到了要加强历史文化保护、塑造城市风貌,请您结合一些优秀案例再给大家介绍一下有关指示精神和具体要求。

杨保军

第三项重点任务是加强历史文化保护,塑造城市风貌。

有人说,欧洲城市由历史累积而成,中国城市因开发拆迁而生。这话虽然刻薄,但也批评到要害。城市更新决不能搞大拆大建,而应该遵循“留、改、拆”的原则。此刻,我们有必要重新学习领会习近平总书记关于这个问题的重要论述精神,以免在工作中走偏。

在中央城市工作会议上,习近平总书记指出:

“每一个建筑都在穿行的岁月里留下沧桑的故事。城市特色风貌是城市外在形象和精神内质的有机统一,是自然地理环境、经济社会因素、居民生产生活方式等长期积淀形成的城市文化特征,决定着城市的品位。”

“我们要借鉴国外城市建设有益经验,但不能丢掉了中华优秀传统文化。现在,许多不当开发和建设行为对城市文化造成了损害。在我国城市快速发展过程中,一些地方不重视城市特色风貌塑造工作,对文化传承理念的理解不够正确,存在着仅从短期政绩出发盲目造景偏向,导致城市风貌乱象横生、缺乏特色。”

“我们讲要坚定文化自信,不能只挂在口头上,而要落实到行动上。历史文化遗产是祖先留给我们的,我们一定要完整交给后人。城市是一个民族文化和情感记忆的载体,历史文化是城市魅力之关键。古人讲‘万物有所生,而独知守其根’。中华文明延绵至今,正是因为有这种根的意识。现在,很多建设行为表现出对历史文化的无知和轻蔑,做了不少割断历史文脉的蠢事。”

“记得住乡愁,就要保护弘扬中华优秀传统文化,延续城市历史文脉,保留中华文明基因。要保护好前人留下的文化遗产,包括文物古迹,历史文化名城、名镇、名村,历史街区、历史建筑、工业遗产,以及非物质文化遗产,不能搞‘拆真古迹、建假古董’那样的蠢事。既要保护古代建筑,也要保护近代建筑;既要保护单体建筑,也要保护街区街巷、城镇格局;既要保护精品建筑,也要保护具有浓厚乡土气息的民居及地方特色的民俗。”

部党组坚决贯彻落实总书记指示,开展了“城乡建设中历史文化保护与传承体系”研究。近期中央全面深化改革委员会审议通过了《关于在城乡建设中加强历史文化保护传承的若干意见》,即将颁布。

成都宽窄巷是历史文化街区保护、修复、活化的更新案例。李克强总理曾经夜访宽窄巷,与当地居民亲切交谈,跟大家聊起《五绔歌》的典故,这是纪念后汉蜀郡太守廉范的歌谣。

当时,蜀郡人勤劳,夜间点灯劳作,织布、摆摊,偶尔引发火灾。前任太守为了安全,禁止晚上点灯(懒政),百姓多有怨言。廉范到任后,经过调查(百姓偷偷用布蒙着灯劳作,火灾不减反增),立刻废除了这条法令,允许大家晚上点灯劳作、做生意,不过同时要求每个小店旁边必须建一个蓄水池,一旦着火可以及时扑灭。没过几年,成都就传唱起这首歌谣:“廉叔度,来何暮?不禁火,民安作。平生无襦今五绔。”意思是以前不让做生意的时候,连一件短袖衫都买不起,现在有了这条“简政放权、放管结合”的政策,大家都可以买得起五条裤子了。随即,李克强总理转身对随行的地方负责人说“巷子可以窄,造福百姓的思路一定要宽”。党中央一直心系民生,城市更新中也有“放管服”的问题。

宽窄巷在保护更新中保持了肌理不变、尺度不变、质感不变,进而保护了原有丰富形态,延续了市井生活气息。并探索了“三位一体”的运营模式,政府经营环境,企业经营市场,民众经营文化。采用“只租不售”的招商模式,管理与经营相分离,促使业态持续优化与升级,提升了活力与魅力,平日游客三五万,节假日达十万,成为成都的一张城市名片。

南京小西湖是居住类历史风貌区的更新案例。政府、企业、社会、居民、学者联合起来,共同缔造(共商、共建、共享、共赢)。以院落和单栋建筑为单位,采取“公房腾退、私房收购或租赁腾迁、厂企房搬迁”的方式,降低片区人口密度,释放建筑空间,改善生活环境,激发片区活力。更新中保留原有建筑格局和传统街巷肌理,尽量留存历史记忆。有位住户将自家院落开放,与游人共享,并觉得此举改变了自己的生活态度和交往方式,心情比以前舒畅多了。这就是王蒙徽部长一直倡导的“共同缔造”的社会意义,它可以增强社区居民互信、互助、互爱,有利于构建和谐社会。

文林峰

针对居住社区建设,文件有哪些新要求?

杨保军

第四项重点任务是加强居住社区建设。

居住社区是城市居民生活和城市治理的基本单元,是党和政府联系、服务人民群众的“最后一公里”,要以安全健康、设施完善、管理有序为目标,把居住社区建设成为满足人民群众日常生活需求的完整单元。提升居住社区建设质量、服务水平和管理能力,使人民群众生活得更方便、更舒心、更美好。

目前居住社区存在主要问题有:规模不合理;设施不完善;公共活动空间不足;物业管理覆盖面不高(全国设区市53.2万个住宅小区,物业管理仅覆盖48%);管理机制不健全。

对此,我部积极组织推进“共同缔造”行动,已经开展的工作包括:制定完整社区建设标准;印发《关于开展城市居住社区建设补短板行动的意见》;会同有关部门开展社区足球场建设、城镇小区配套幼儿园治理、社区养老服务设施建设等工作。

下一步在建设完整居住社区时,可以采取5项举措:

合理确定规模(0.5~1.2万人);落实建设标准(各地结合实际细化深化标准);补齐既有居住社区建设短板(因地制宜);确保新建住宅项目同步配套设施;健全共建共治共享机制(建立“党委领导、政府组织、业主参与、企业服务”的居住社区管理机制),提高物业管理覆盖率,推动城市管理进社区。目标是到2025年,街道所属社区的完整居住社区覆盖率应达到60%以上。

文林峰

针对加快新基建、发展信息化方面提出了哪些新要求?

杨保军

第五项重要任务是推进新型城市基础设施建设,重点是推进城市信息模型(CIM)平台建设。


国家 - 省 - 市联动的城市信息模型框架

整合全要素信息、多维度空间信息模型数据及城市运行感知数据,构建全面覆盖、统一完备的城市基础数据库,形成城市规建管一体化的数字底版,推进CIM平台与城市大数据中心、城市大脑等数据基础设施的互联互通,提升电子政务、行业服务效能。实施智能化市政基础设施建设和改造;协同发展智慧城市与智能网联汽车;推进智慧社区建设;推动智能建造与建筑工业化协同发展;推进城市运行管理服务平台建设。


上海市深入推进城市运行“一网统管”

上海市深入推进城市运行“一网统管”。目前已经形成了市、区、街镇三级城市运行管理平台,涵盖了市、区、街镇、居委会和村委会4个管理层级,管理范围已覆盖全市6300多平方公里。

上海还充分发挥了基础平台作用,将非涉警信息全部纳入统一的“运管服”平台(涉警信息由公安部门统筹管理),有关部门涉及市区街三级联合管理的事项,可通过平台进行指挥、调度、处置及考核。这种做法值得其他城市学习。

文林峰

过去我国在城镇老旧小区改造方面取得了重大成就,下一步结合城市更新行动要重点解决什么问题?

杨保军

第六个重点任务是加强城镇老旧小区改造。

这是重大民生工程和发展工程,要摸清底数,合理确定改造内容;健全机制,合理共担资金;完善配套政策,尊重居民意愿。2000年底前建成需改造的老旧小区21.9万个,涉及居民3800万户、住宅建筑面积31亿多平方米。2019、2020年共安排中央补助资金1400多亿元,支持各地改造老旧小区5.9万个,惠及居民1100万户。2021年全国计划新开工改造老旧小区5.3万个,共安排中央补助资金830亿元,涉及居民900万户以上。

目前工作中存在的问题是:群众、市场参与度不高,统筹协调的工作机制不完善,在项目审批、金融、土地等方面支持政策还不适应改造需要,要探索可持续改造机制。

下一步要完成好2021年改造目标任务(5.3万个);总结推广可复制政策机制和典型经验做法;抓好实施,注重安全质量,确保成效;指导各地因地制宜推进城镇老旧小区改造,提升水电气信等基础设施,有条件的加装电梯,配建停车库,完善菜市场、便利店等各类设施;加强小区及周边地区的联动改造,利用闲置土地、房屋配建社区养老、托幼、医疗、助餐、保洁等服务设施;统筹谋划“十四五”城镇老旧小区改造工作,科学确定改造目标,尽力而为、量力而行,不搞“一刀切”、不层层下指标、不盲目攀比、不举债铺摊子。

文林峰

城市安全、城市风险防控日益重要,特别在城市防洪排涝能力建设上,下一步的重要举措有哪些?

杨保军

第七个重点任务是增强城市防洪排涝能力。

要用统筹的方法、系统的思维解决城市内涝问题。一是统筹区域流域生态环境治理和城市建设,全面实施生态修复和功能修补工程;二是统筹城市水资源利用和防灾减灾,全面实施全域海绵城市建设工程;三是统筹城市防洪和排涝工作,全面实施城市排水防涝设施补短板工程。


河流两岸缓冲带示意

重点有以下几项举措:

一是根据水需求增加水空间

恢复和增加河湖湿地面积,重点提升大江大河流域的湖泊调蓄能力。拓展河流缓冲带,退让河流两岸洪泛区,减少堤防束水;保留蜿蜒性,减少裁弯取直。

二是提升调蓄能力

分类管理和建设蓄滞洪区,确保蓄滞洪区有效运用;在严重缺水城市谋划和建设一批城市蓄水工程。

三是建立水资源保护和利用的区域、流域政策体系

根据不同区域、不同流域水资源特点和开发利用情况,制定差异化的区域流域水资源保护和利用机制。

四是建设海绵城市

建设城市蓄水设施;充分利用城市雨水资源;恢复和连通城市河湖水系湿地;增加城市透水能力。沿江城市滨水公共空间可以探索弹性利用模式,分级设防,雨旱两宜,水进人退,水退人进。

新加坡碧山公园河道修复是一个成功案例,人工渠化的河道恢复成自然河道后,城市韧性大大提升,生物多样性增加30%。水空间具有多重功能,不只是防洪排涝,要重视水生态、水环境、水安全、水生活、水文化。

福州水系统治理取得了积极成效,并在实践中实施了系列机制创新。在2017年,整合福州市建委、水利、城管委三大涉水部门,以及各部门分管的市内河引水管理所、市供排水管理中心、市内河管理处、市城区水库管理处、闽江下游管理处沿江闸站等,成立城区水系联排联调中心。通过整合管水权限,统筹调度全城上千个湖、库、泵、闸、站,实现了市区“厂网河”一体化管理。目前,城区排水防涝应急处置效率提高50%,内河调蓄效率提高30%。福州城区内河水系治理和内涝防治,也从“九龙治水”转向“统一作战”。


文林峰

对于城市更新行动的具体实施内容很多,过去各地也有很多实践探索,根据您的经验,对于未来发展方向以及指导各地工作,您有哪些具体建议吗?

杨保军

毛主席说:“政策和策略是党的生命,各级领导同志务必充分注意,万万不可粗心大意。”(《关于情况的通报》一九四八年三月二十日)

实施城市更新行动,首要的是理解准确。

(一)学术术语(城市更新)≠政策术语(城市更新行动)

前者是战术,后者是战略;前者针对特定对象、特定问题,后者着眼国家发展全局,针对整个城市;前者注重问题导向,后者注重结果导向;前者局部改善,后者整体提升;前者是传统建设方式,后者倒逼转型。

(二)以往的旧城改造实践≠即将实施的城市更新行动

以往的棚改、危改、旧改、有机更新、保护利用等实践与城市更新行动有联系也有区别,其内涵、范围、模式、标准、目标、政策、机制等都有差异。

(三)城市更新行动包含存量提质改造和增量结构调整

概括讲,实施城市更新行动,是党中央科学研判我国城市发展新形势、着眼实现社会主义现代化目标作出的重大战略决策,是立足新阶段、贯彻新理念、构建新格局、采用新方法、尝试新标准、探索新机制、寻找新模式、推动城市高质量发展的重大战略举措,也是做好城市工作的基本思路。实际上,实施城市更新行动,就是新阶段做好城市工作的总纲。

习近平总书记在中央城市工作会议上,讲到做好城市工作的基本思路:“城市工作是一个系统工程。做好城市工作,要顺应城市工作新形势、改革发展新要求、人民群众新期待,坚持以人民为中心的发展思想,坚持人民城市为人民。这是我们做好城市工作的出发点和落脚点。同时,要坚持集约发展,框定总量、限定容量、盘活存量、做优增量、提高质量,立足国情,尊重自然、顺应自然、保护自然,改善城市生态环境,在统筹上下功夫,在重点上求突破,着力提高城市发展持续性、宜居性。”

框定总量:即研究中国城市化道路、城市化战略、城市化水平、人口布局;限定容量:即城市规模要与资源环境承载能力相适应,城市单体规模不能无限扩张;盘活存量:即存量提质改造,增效增值;做优增量:即增量结构调整、布局优化;提高质量:即推动城市高质量发展。

(四)实施城市更新行动,要统筹谋划,有序推进

一要加强组织领导;二要系统梳理评估;三要科学规划计划。

(五)底线约束

一要保护自然生态;二要传承历史文化;三要慎拆既有建筑;四要强化密度管控;五要加强高度管理;六要注重风貌引导。

文林峰

下一步,我部对于城市更新方面还有哪些重要举措?您对城市更新行动的未来有什么期望?

杨保军

下一步有一些重点工作要积极稳妥推进,具体如下:

一是以城市体检评估为抓手,推进实施城市更新行动。

二是出台文件《关于实施城市更新行动,推动城市高质量发展的若干意见》。

三是制定和发布城市营建要点(明确底线约束,设立指标引领,倒逼城市转型)。

四是选择一批城市试点,摸索、总结、推广成功经验。

五是支持地方实施城市更新行动中的政策、机制、规范、标准等方面的探索创新。

六是推动政银合作。

我们期待,通过实施城市更新行动,到“十四五”期末,我国城市建设方式与发展方式能够发生历史性、转折性、全局性变化。实施城市更新行动,既要提质增效,开创未来,又要留住根脉,记住乡愁。

文林峰

非常感谢您为我们作了全面系统的解读,特别是结合优秀范例阐述了城市更新行动的重要意义、目标、任务、举措以及对未来的美好憧憬,相信您的精彩解读一定对各地建设主管部门领导和相关行业从业人员正确理解文件精神,并积极采取有效措施,全面贯彻落实城市更新行动具有重要的指导作用。



本文转自中国城市规划